Dẫn nhập: Khi nhà nước trở thành “người chơi” trong nền kinh tế
Trong thập niên 2015–2025, Việt Nam chứng kiến sự phát triển mạnh mẽ của khu vực công nghệ, dữ liệu và hạ tầng số. Cùng với làn sóng chuyển đổi số quốc gia, nhiều cơ quan công quyền — bao gồm các đơn vị thuộc Bộ Quốc phòng, Bộ Công an, và các bộ kỹ thuật – đã thành lập hoặc tham gia vào doanh nghiệp hoạt động trong các lĩnh vực dân sự như viễn thông, an ninh mạng, dữ liệu, xác thực điện tử, logistic, và đổi mới sáng tạo.
Các mô hình này không mới trên thế giới: nhiều quốc gia duy trì doanh nghiệp công quyền để thực hiện nhiệm vụ chiến lược. Tuy nhiên, ở Việt Nam, việc các đơn vị thuộc lực lượng công quyền tham gia thị trường dân sự đã và đang đặt ra câu hỏi lớn: làm sao đảm bảo ranh giới giữa “chức năng công vụ” và “chức năng kinh doanh” không bị xóa nhòa?
Bối cảnh và xu hướng 2015–2025: từ cổ phần hóa đến chuyển đổi số
Giai đoạn 2015–2025 là giai đoạn Việt Nam thúc đẩy mạnh mẽ cải cách doanh nghiệp nhà nước (DNNN) và cổ phần hóa, cụ thể hóa qua Nghị quyết số 12-NQ/TW (2017) về tiếp tục cơ cấu lại, đổi mới và nâng cao hiệu quả DNNN, khẳng định rõ: Nhà nước chỉ nắm giữ vốn trong các lĩnh vực thiết yếu, an ninh – quốc phòng, hoặc độc quyền tự nhiên. Đồng thời, 2021, Chính phủ đã ban hành Chỉ thị 855/CT-TTg (2021) yêu cầu rà soát, sắp xếp lại các doanh nghiệp thuộc Bộ Công an, đảm bảo tách bạch giữa nhiệm vụ an ninh và hoạt động thương mại.
Trong khi đó, bối cảnh chuyển đổi số quốc gia (2020–2025) thúc đẩy hình thành các đơn vị công nghệ công quyền, như trung tâm dữ liệu, nền tảng xác thực, trung tâm đổi mới sáng tạo – vừa phục vụ nhiệm vụ nhà nước, vừa có tiềm năng kinh tế. Chính tại điểm giao thoa này, các vấn đề pháp lý, kinh tế và cạnh tranh bắt đầu nảy sinh.
Cơ sở pháp lý: khi quyền lực hành chính giao cắt với thị trường
Theo hệ thống pháp luật Việt Nam, các nguyên tắc cơ bản nhằm đảm bảo sự minh bạch và bình đẳng giữa các thành phần kinh tế được quy định rõ trong nhiều văn bản gồm có Hiến pháp 2013, Luật Cạnh tranh 2018, Luật Doanh nghiệp 2020, Luật Phòng chống tham nhũng 2018, Luật Quản lý vốn nhà nước 2014, Nghị định 80/2020/NĐ-CP. Tuy nhiên, việc thực thi các quy định này trong thực tế lại không dễ dàng, nhất là khi một doanh nghiệp vừa mang tính chất “phục vụ an ninh” vừa “tự chủ kinh tế”.
Cấu trúc và vai trò của doanh nghiệp thuộc cơ quan công an
Từ năm 2015 đến nay, nhiều doanh nghiệp thuộc hoặc liên kết với cơ quan công quyền hoạt động trong các lĩnh vực:
- Viễn thông & dữ liệu số – như các liên doanh và công ty cổ phần cung cấp hạ tầng mạng, giải pháp định danh số, bảo mật thông tin.
- An ninh mạng & công nghệ giám sát – cung cấp dịch vụ kỹ thuật, phần mềm, và giải pháp phân tích dữ liệu cho cơ quan nhà nước và doanh nghiệp.
- Trung tâm đổi mới sáng tạo và R&D – tập trung nghiên cứu, chuyển giao công nghệ an ninh, sinh trắc học, và trí tuệ nhân tạo.
Các đơn vị này có điểm mạnh rõ rệt: nguồn nhân lực kỹ thuật cao, dữ liệu đặc quyền, khả năng tiếp cận dự án công và cơ sở hạ tầng nhà nước. Tuy nhiên, chính những lợi thế đó cũng tạo nên sự bất cân xứng trong cạnh tranh với khu vực tư nhân.
Những mâu thuẫn thể chế và kinh tế phát sinh: Vấn đề “tách bạch kép”: công vụ và kinh doanh: Cán bộ, chiến sĩ công an, hoặc tổ chức trực thuộc, nếu đồng thời điều hành doanh nghiệp, sẽ đối mặt rủi ro vi phạm Điều 20 Luật Phòng chống tham nhũng 2018. Khó khăn nằm ở chỗ: nhiều doanh nghiệp có nguồn gốc công lập, hoạt động phục vụ nhiệm vụ an ninh, nên chưa thể áp dụng cơ chế thị trường hoàn toàn. Cụ thể ví dụ như Trung tâm RAR (thuộc C06) cung cấp dịch vụ xác thực điện tử / dịch vụ có tính thương mại — đã được Bộ Công an cấp chứng nhận đủ điều kiện cung cấp dịch vụ xác thực điện tử; xuất hiện tranh luận về việc đơn vị nghiệp vụ nhà nước kinh doanh dịch vụ thương mại/thu phí
Ưu thế đặc quyền và dữ liệu: Một số đơn vị có quyền tiếp cận dữ liệu công dân, hạ tầng kỹ thuật hoặc thông tin nghiệp vụ – yếu tố tạo nên lợi thế trong các hợp đồng đấu thầu công nghệ. Dưới góc độ pháp lý, điều này đòi hỏi cơ chế kiểm soát truy cập và sử dụng dữ liệu công theo Luật Bảo vệ dữ liệu cá nhân 2023 để tránh xung đột lợi ích. Cụ thể ví dụ như Trung tâm RAR (thuộc C06) cung cấp dịch vụ xác thực điện tử / dịch vụ có tính thương mại , GTEL/GMobile (mạng di động của ngành Công an) sử dụng hạ tầng nhà nước, ưu tiên cho cán bộ, liệu có đảm bảo tính minh bạch trong quản trị công ty và cạnh tranh lành mạnh trên thị trường.
Cơ chế tài chính và minh bạch: Vì mang tính chất đặc thù an ninh, hầu hết các doanh nghiệp công am không công bố toàn bộ báo cáo tài chính. Tuy nhiên, Điều 31 Luật Doanh nghiệp 2020 yêu cầu mọi doanh nghiệp nhà nước phải công khai thông tin hoạt động, trừ phần được xác định là bí mật nhà nước. Câu hỏi đặt ra: “Ranh giới giữa ‘bí mật an ninh’ và ‘trách nhiệm minh bạch kinh tế’ nằm ở đâu?”
Tác động cạnh tranh: Khi doanh nghiệp có yếu tố công quyền tham gia thị trường viễn thông, dữ liệu, hoặc logistics, họ có thể hưởng ưu đãi về thuế, đất đai, hoặc vốn vay và thậm chí được các đơn vị nghiệp vụ giới thiệu tới doanh nghiệp để sử dụng sản phẩm dịch vụ của họ. Điều này vi phạm nghiêm trọng nguyên tắc cạnh tranh lành mạnh.
Góc nhìn kinh tế vĩ mô: ảnh hưởng tới tăng trưởng và khu vực tư nhân
Nghiên cứu của Viện Nghiên cứu Quản lý Kinh tế Trung ương (CIEM, 2022) chỉ ra khu vực doanh nghiệp tư nhân đóng góp hơn 42% GDP, nhưng chịu áp lực lớn từ cơ chế cạnh tranh không cân bằng. Đặt biệt trong các lĩnh vực Bộ Công an có doanh nghiệp tham gia kinh doanh, sự hiện diện này có hai mặt: (1) Tích cực: góp phần định hình tiêu chuẩn kỹ thuật, đảm bảo an ninh hệ thống và đầu tư hạ tầng ban đầu. (2) Tiêu cực: có thể “chèn lấn” đầu tư tư nhân (crowding-out effect), khi thị trường trở nên phụ thuộc vào nhóm doanh nghiệp có yếu tố hành chính.
Theo Ngân hàng Thế giới (World Bank, 2023), nếu Việt Nam tăng cường tính độc lập và minh bạch của DNNN, GDP có thể tăng thêm 2–3 điểm phần trăm mỗi năm nhờ hiệu quả phân bổ nguồn lực.
Hiệu ứng ngược với Nghị quyết 68 và Tác động dài hạn tới thể chế và đổi mới sáng tạo
Nghị quyết 68/NQ-CP được xem là một cột mốc quan trọng trong tư duy phát triển của Việt Nam: thúc đẩy khu vực kinh tế tư nhân trở thành động lực của nền kinh tế. Thế nhưng, trong khi chính sách hướng đến “mở đường” cho doanh nghiệp tư nhân, thì thực tế ở một số lĩnh vực – đặc biệt là công nghệ, dữ liệu và an ninh mạng – lại đang chứng kiến xu hướng “hiện diện ngược” của khu vực công quyền trong thị trường dân sự. Sự tham gia của các doanh nghiệp thuộc cơ quan công an hoặc liên quan đến an ninh quốc gia, nếu thiếu cơ chế tách bạch rõ ràng, có thể tạo ra một hiệu ứng ngược với tinh thần của Nghị quyết 68: thay vì khuyến khích, nó khiến khu vực tư nhân e ngại và thu hẹp không gian cạnh tranh.
Khi quyền lực hành chính và quyền lực kinh tế cùng tồn tại trong một tổ chức, rủi ro “thiên lệch thể chế” trở nên rõ rệt. Doanh nghiệp tư nhân, vốn đã yếu thế về vốn và dữ liệu, lại phải đối mặt với đối thủ có khả năng tiếp cận thông tin đặc quyền, được hưởng ưu đãi về đất đai, tín dụng, hoặc quy trình phê duyệt. Tình trạng này không chỉ làm méo mó thị trường, mà còn làm suy giảm niềm tin của khu vực tư nhân vào tính trung lập của nhà nước. Hệ quả lâu dài là sự trì trệ trong đầu tư đổi mới sáng tạo – khi doanh nghiệp tư nhân ngại bước vào những lĩnh vực “nhạy cảm”, vốn được xem là “vùng xám” giữa kinh tế và an ninh.
Tác động thể chế của hiện tượng này còn sâu hơn. Việc “lai hóa” giữa cơ quan công quyền và doanh nghiệp làm xói mòn nguyên tắc “một cơ quan – một chức năng”, gây khó khăn cho tiến trình cải cách quản trị công. Hệ thống giám sát, kiểm toán, và phòng chống tham nhũng gặp rào cản, bởi hoạt động kinh tế được che chắn dưới danh nghĩa “nhiệm vụ an ninh”. Trong dài hạn, điều này đe dọa tiến trình cổ phần hóa, làm chậm quá trình tái cấu trúc doanh nghiệp nhà nước và giảm chỉ số minh bạch quốc gia – vốn là tiêu chí then chốt trong đánh giá tín nhiệm quốc tế và thu hút FDI.
Về đổi mới sáng tạo, khu vực tư nhân thường là nơi phát sinh ý tưởng và công nghệ mới nhờ môi trường cạnh tranh tự do. Tuy nhiên, khi quyền lực hành chính chi phối cả phân bổ dự án lẫn tiêu chuẩn kỹ thuật, đổi mới có nguy cơ bị “hành chính hóa”. Các doanh nghiệp công quyền, dù có năng lực kỹ thuật, vẫn khó duy trì tinh thần sáng tạo tự chủ khi mọi hoạt động đều bị ràng buộc bởi quy trình công vụ. Như vậy, hiệu ứng ngược của Nghị quyết 68 không chỉ là sự chèn lấn kinh tế, mà còn là sự chèn lấn về tư duy: thay vì khuyến khích thị trường sáng tạo, thể chế lại củng cố cơ chế xin–cho, làm suy yếu sức bật của nền kinh tế số.
Nghị quyết 68 (về phát triển kinh tế tư nhân) khuyến nghị tạo sân chơi bình đẳng, khuyến khích doanh nghiệp tư nhân, hạn chế sự can thiệp trực tiếp của cơ quan Nhà nước vào hoạt động kinh doanh cạnh tranh. Các đơn vị thuộc Bộ Công an tham gia trực tiếp vào thị trường, có thể gây rào cản cạnh tranh cho DN tư nhân; tạo ưu thế dựa trên quyền lực và vi phạm tinh thần tạo môi trường phát triển khu vực tư nhân. Sự hiện diện của doanh nghiệp công an trong nền kinh tế có thể ảnh hưởng sâu rộng đến niềm tin của khu vực tư nhân khi doanh nghiệp nhỏ ngần ngại đầu tư vào lĩnh vực “gần an ninh”; làm suy giảm động lực cải cách khi quyền lực kinh tế gắn với quyền lực hành chính, tiến trình cổ phần hóa bị chậm lại và làm giảm chỉ số minh bạch quốc gia.
So sánh quốc tế: kinh nghiệm và bài học thể chế
Nhiều quốc gia từng đối mặt với bài toán tương tự Việt Nam: làm sao để cơ quan công quyền vừa bảo đảm an ninh quốc gia, vừa không làm méo mó thị trường. Kinh nghiệm quốc tế cho thấy, vấn đề không nằm ở việc “có cho phép hay không”, mà ở cách thức kiểm soát và tách bạch thể chế.
Tại Hàn Quốc, các đơn vị thuộc Bộ Quốc phòng hay Bộ Nội vụ chỉ được phép tham gia kinh tế thông qua mô hình PPP (Public–Private Partnership). Mọi hoạt động kinh tế đều phải chịu kiểm toán độc lập và báo cáo định kỳ trước Quốc hội. Việc doanh nghiệp công tham gia đấu thầu dân sự bị giám sát chặt, đảm bảo không sử dụng dữ liệu hoặc ưu thế hành chính làm lợi thế thương mại. Đây là cách để vừa bảo vệ an ninh quốc gia, vừa duy trì sân chơi bình đẳng.
Singapore là trường hợp thành công điển hình. Tập đoàn Temasek Holdings – cơ quan quản lý vốn nhà nước – hoạt động như một quỹ đầu tư hoàn toàn độc lập, tách biệt khỏi bộ máy hành chính. Temasek không đại diện cho bất kỳ bộ, ngành nào; mọi hoạt động đầu tư đều theo chuẩn mực doanh nghiệp tư nhân, chịu trách nhiệm trước thị trường và công chúng. Sự tách biệt rạch ròi này giúp Singapore vừa bảo đảm kiểm soát tài sản nhà nước, vừa tránh được xung đột lợi ích.
Ở Pháp và Đức, mô hình doanh nghiệp thuộc Bộ Nội vụ chỉ được phép sản xuất, cung cấp dịch vụ trực tiếp phục vụ công vụ (ví dụ: thiết bị bảo mật, hệ thống thông tin nội bộ). Mọi hoạt động dân sự phải được tách riêng về pháp nhân và chịu quy định thương mại như các doanh nghiệp tư nhân khác. Cơ chế “vách lửa thể chế” này giúp bảo vệ nguyên tắc: nhà nước không cạnh tranh với công dân trong không gian thị trường.
Từ các kinh nghiệm trên, Việt Nam có thể rút ra hai bài học chính. Thứ nhất, cần thiết lập cơ chế kiểm toán kép: một kênh giám sát công khai cho các hoạt động dân sự, và một kênh mật phục vụ an ninh quốc gia. Thứ hai, nên xây dựng mô hình quản lý vốn nhà nước độc lập kiểu Temasek, nhằm đảm bảo tách biệt giữa bộ máy hành chính và hoạt động đầu tư kinh tế. Nếu không, quyền lực công sẽ dễ dàng “trượt” vào thị trường, dẫn đến méo mó cạnh tranh và suy giảm hiệu quả thể chế.
Giữ vững ranh giới giữa quyền lực và thị trường
Giữ vững ranh giới giữa quyền lực và thị trường không chỉ là nguyên tắc quản trị, mà còn là điều kiện tiên quyết cho sự phát triển bền vững của nền kinh tế Việt Nam. Một khi cơ quan công quyền vừa làm “trọng tài”, vừa tham gia “trò chơi”, niềm tin vào luật chơi thị trường sẽ bị xói mòn. Trong nền kinh tế hiện đại, niềm tin thể chế chính là vốn xã hội lớn nhất; mất đi nó, mọi cải cách đều khó bền.
Về mặt pháp lý, Hiến pháp và Luật Cạnh tranh Việt Nam đã khẳng định rõ nguyên tắc bình đẳng giữa các thành phần kinh tế. Tuy nhiên, thực tế thi hành cho thấy ranh giới giữa “quyền lực công” và “hoạt động thị trường” đang bị thử thách mạnh mẽ. Nhiều doanh nghiệp gắn với cơ quan công quyền có thể tiếp cận hạ tầng, dữ liệu, và chính sách ưu đãi mà khu vực tư nhân không có. Khi đặc quyền thay thế cạnh tranh, thị trường sẽ mất chức năng phân bổ nguồn lực hiệu quả – và cuối cùng, chính nhà nước cũng phải gánh chi phí do sự méo mó đó gây ra.
Giữ ranh giới này đòi hỏi thể chế hóa nguyên tắc “firewall” giữa công vụ và kinh doanh: các đơn vị an ninh, quốc phòng chỉ nên tham gia kinh tế thông qua pháp nhân tách biệt, có cơ chế quản trị minh bạch và chịu trách nhiệm dân sự độc lập. Đồng thời, cần tăng cường vai trò của Kiểm toán Nhà nước, Ủy ban Cạnh tranh Quốc gia, và báo chí điều tra trong giám sát hoạt động kinh tế của các đơn vị công quyền.
Nhưng hơn hết, giữ vững ranh giới không chỉ là vấn đề kỹ thuật pháp lý, mà là vấn đề văn hóa thể chế – tức là sự tự giác của nhà nước trong việc kiềm chế quyền lực của chính mình. Khi quyền lực được sử dụng đúng giới hạn, thị trường mới phát huy được vai trò phân bổ nguồn lực, còn nhà nước giữ được uy tín và tính chính danh trong mắt công chúng.
Một nền kinh tế khỏe mạnh không cần nhà nước “làm thay”, mà cần nhà nước “tạo khung”. Giữa quyền lực và thị trường, ranh giới không phải là bức tường ngăn cách, mà là sợi dây bảo vệ – để cả hai cùng vận hành hài hòa, phục vụ cho lợi ích công và sự phát triển lâu dài của đất nước.
Sự tham gia của các đơn vị công quyền trong nền kinh tế là một phần tự nhiên của quá trình phát triển quốc gia hiện đại, nhưng nếu không có cơ chế pháp lý tách bạch, nó có thể làm méo mó thị trường, giảm năng suất và kìm hãm đổi mới.
Từ góc độ thể chế, bài toán lớn nhất của Việt Nam không phải là “có nên” cho phép doanh nghiệp công quyền kinh doanh, mà là “làm thế nào” để đảm bảo họ hoạt động minh bạch, hiệu quả, và không lấn át khu vực tư nhân.
Một nền kinh tế vững mạnh không chỉ cần an ninh, mà còn cần niềm tin vào sự công bằng và minh bạch của thị trường – nơi mọi chủ thể, dù là công hay tư, đều tuân theo cùng một luật chơi.
Bài phân tích chính sách & kinh tế vĩ mô
Tác giả: Lê Doanh
